In 2016 heeft het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) een onderzoek laten uitvoeren door Ecorys naar ‘nieuwe’ bestuurlijke constructen in het primair en voortgezet onderwijs. Met bestuurlijke constructen werden samenwerkingsvormen bedoeld als coöperaties, federaties, holdings en personele unies, door besturen aangegaan om bijvoorbeeld oplossingen te zoeken voor problemen rond leerlingendaling of bij het vormen van integrale kindcentra (IKC’s). Het ministerie van OCW heeft eind 2019 door Regioplan opnieuw een onderzoek laten uitvoeren, dat bestond uit een update van de in 2016 gemaakte inventarisatie met een verdieping op het terrein van risico’s en een nader onderzoek naar de samenwerking op vestigingsniveau. Het rapport is onlangs aan de Tweede Kamer aangeboden. Onderstaand vatten wij het voor u samen.

Analyse aantallen en risico’s bestuurlijke constructen

Uit het onderzoek blijkt dat het bij de keuze van constructen vooral gaat om coöperaties (163) of federaties (105) en in mindere mate om personele unies (48) of holdings (16). In vergelijking met het totaal gaat het om relatief kleine aantallen. Op basis van het onderzoek van 2016 is gewezen op risico’s ten aanzien van autonomie, medezeggenschap, transparantie, belangenverstrengeling en financiële continuïteit. De huidige literatuurstudie laat zien dat de risico’s, zoals gezien vanuit het departement en de Inspectie, in theorie nog steeds gelden. Twee punten komen in vergelijking met de vorige meting wat meer pregnant als risico naar voren:

  • de regeling van de medezeggenschap;
  • de positie van het openbaar onderwijs.

Samenwerking op vestigingsniveau

Ruim een derde van de onderwijsbesturen, zowel voor po als vo, werkt samen op vestigingen binnen hun eigen onderwijsbestuur. Bestuurders hebben verschillende redenen om op vestigingsniveau samen te werken, zoals het beter organiseren van het onderwijsaanbod in de regio of voor specifieke doelgroepen, het beter organiseren van onderwijs en opvang of onderwijs en zorg, het creëren van een doorlopende leerlijn, het vergroten van de bezettingsgraad van gebouwen of het creëren van meer ruimte voor innovatie. Onderwijsbesturen werken op vestigingsniveau het meest samen met kinderopvangorganisaties. Besturen noemen verschillende voordelen van de samenwerking op vestigingsniveau, zoals het makkelijker uitwisselen van onderlinge kennis, betere inzet van personeel en het in stand kunnen houden van onderwijs in de regio. De meeste besturen ervaren geen nadelen van de samenwerking op vestigingsniveau. Wel zien zij een aantal risico’s, namelijk de onderlinge concurrentie, financiële risico’s, onduidelijke afspraken, cultuurverschillen en beperkingen van de huisvestingssituatie.

Er zijn verschillende belemmeringen waar bestuurders tegenaan lopen bij de samenwerking op vestigingsniveau. Bij het uitwisselen van leerlingen of het delen van aanbod zijn genoemde belemmeringen dat leerlingen per se bij één brin ingeschreven moeten staan, er verschillende toezichtkaders zijn of dat leerlingen maar maximaal 50 procent of (in het geval van speciaal onderwijs) 60 procent van de tijd lessen mogen volgen bij een ander bestuur. Besturen zeggen dat het soms meer in het belang van het kind is als deze belemmeringen zouden worden weggenomen, om zo het best passende aanbod te kunnen bieden. Bij het delen van personeel worden de verschillende cao’s of btw-kwesties als belemmeringen genoemd. Ten slotte worden ook de verschillende bekostigingssystemen (met name tussen regulier en speciaal onderwijs) als belemmering in de samenwerking op vestigingsniveau naar voren gebracht.

Uit het onderzoek is verder duidelijk geworden dat de samenwerking op vestigingsniveau in praktijk complex kan zijn en veel (administratieve) inzet vraagt. Zozeer zelfs dat een deel van de besturen ervoor kiest om de vestiging liever over te dragen of helemaal niet aan samenwerking te beginnen. Ook hier wordt, net als bij de bestuurlijke constructen, aan de wetgever gevraagd om nog eens na te denken over de vraag hoe het ‘soepeler en makkelijker’ kan.