Onderwijsraad adviseert over onderwijsgelden: betere lumpsum, betere verantwoording

2018-07-04

De Onderwijsraad heeft, op verzoek van de Tweede Kamer, een advies uitgebracht over de manier waarop de overheid het onderwijs bekostigt en de mogelijkheden voor onderwijsinstellingen om hun bestedingen te verantwoorden. De raad onderscheidt vier met elkaar verbonden vraagstukken in de discussies over onderwijsgelden en doet in dit advies aanbevelingen op deze vier thema’s:

  • het functioneren van de systematiek van lumpsumbekostiging;
  • de toereikendheid van de bekostiging;
  • de doelmatigheid van de bestedingen; en
  • de verantwoording van bestedingen.

Het eerste advies luidt: verbeter het inzicht in de bekostiging van en de bestedingen in het onderwijs. Volgens de raad kunnen discussies over bekostiging en besteding moeilijk beslecht worden doordat het inzicht in de inkomsten en uitgaven van onderwijsinstellingen voor zowel de overheid als het onderwijsveld beperkt is. Dat ligt deels aan de complexiteit van de bekostiging en komt deels doordat de verantwoording van bestedingen een stuk beter kan.

Ten tweede adviseert de raad: behoud en verbeter de lumpsumbekostiging. De raad beveelt aan om te blijven werken met lumpsumbekostiging en om terughoudend te zijn met doelfinanciering. Dat doet het meeste recht aan twee belangrijke basisprincipes: de autonomie van onderwijsinstellingen en een stabiele bekostiging om beleid te kunnen maken voor de lange termijn. Om het inzicht in de bekostiging te vergroten dient de overheid de lumpsumbekostiging te actualiseren en te vereenvoudigen. Lumpsumbekostiging beperkt, zo stelt de raad ook vast, de mogelijkheden van de overheid om direct via geldstromen te sturen op nieuwe, landelijke beleidsdoelen. Ook is het zicht van de overheid op de bestedingen en de doelmatigheid daarvan beperkt. Deze tekortkomingen kunnen via wetgeving, verantwoording en toezicht ondervangen worden.
Ook adviseert de raad, ten derde, om de toereikendheid van de lumpsum te evalueren. De overheid dient volgens de raad na te gaan of de onderwijsbekostiging volstaat. Dat vraagt om duidelijkheid over de standaarden waaraan toereikendheid wordt afgemeten. Als de overheid meent dat onderwijsinstellingen naast de wettelijke deugdelijkheidseisen ook aan (ruimere) maatschappelijke opdrachten moeten voldoen en naar hogere kwaliteit moeten streven, dient zij ook te zorgen voor voldoende bekostiging om dat te realiseren.
Ten vierde adviseert de raad dat instellingen beleidsrijk moeten gaan begroten. Het systeem van lumpsumbekostiging en een zwakke koppeling tussen bestedingen en doelen op het niveau van de instelling, zorgen ervoor dat het inzicht in de doelmatigheid van de bestedingen ontbreekt. Daarom adviseert de raad om onderwijsinstellingen beleidsrijk te laten begroten: bestedingen koppelen aan beleidsdoelen en deze keuzes inzichtelijk maken voor belanghebbenden en toezichthouders. Vervolgens is een goede evaluatie nodig om te toetsen of de gestelde doelen behaald zijn. Pas daarna kan de doelmatigheid van de bestedingen beoordeeld worden.

Als vijfde en laatste punt adviseert de raad het horizontale verantwoording over de bestedingen te versterken. Juist waar de overheid met lumpsumbekostiging instellingen bestedingsvrijheid laat, is verantwoording van bestedingen een noodzakelijke voorwaarde. Voor horizontale verantwoording is professionalisering nodig van interne toezichthouders en medezeggenschapsorganen.
Samenvattend adviseert de raad om te blijven werken met lumpsumbekostiging en om terughoudend te zijn met doelfinanciering. Wel dienen de organen die een rol spelen in de verantwoording over en het toezicht op de besteding van onderwijsgelden, beter toegerust te worden op hun verantwoordelijkheden.
Lees het rapport van de Onderwijsraad